Theme #1: Cohabitation in governance / Thème #1: La cohabitation en gouvernance

Theme #1: Cohabitation in governance: a need for new policy approaches?

Version française de l'extrait du document cadre portant sur le thème

This text is an excerpt of the Framing Document (complete document).


Climate governance in Canada is complicated by the political and constitutional context in which policymaking takes place, which results in challenges to designing efficient cohabiting policies able to deliver when coordination or collaboration is not always ensured. In order for policy to help Canada reach its GHG targets, build resilience, or successfully address barriers to innovation, policies must be designed to succeed despite the perennial challenges that often characterize governance in Canada. These challenges include jurisdictional competition over policy areas related to climate objectives, parallel policies from different orders of government, and varying regional politics and preferences combining to create significant governance challenges.


In some cases, disagreements over jurisdiction despite common objectives can lead a key policy into gridlock or significant difficulties. For instance, the role of – and actions taken by, or lack thereof – various governance levels is increasingly identified as a major challenge in disaster management (floods, forest fires, etc.). The federal carbon pricing policy, one of the key components of the government’s Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change, has faced four court challenges by provinces, with others intervening in the cases as well. These disagreements have now reached the Supreme Court, despite the fact that most provinces involved agree in principle over the necessity of having some form of carbon pricing in place.


Other cohabitation challenges may be less politically salient but nevertheless lead to ineffective arrangements. For instance, electricity policy has historically been the domain of provinces, which resulted in the development of transmission and distribution grids within provincial silos. In some cases, the virtual absence of integration across provinces, for instance, can lead to inefficiencies affecting efforts to reduce overall GHG emissions from the sector (Pineau and Langlois-Bertrand 2020), or to clashes over the siting of transmission lines over Indigenous land. In contrast, other regions in North America have used regional integration policies successfully to achieve climate objectives. One example is the eleven northeastern U.S. states participating in the Regional Greenhouse Gas Initiative, a cap-and-trade system intent on reducing emissions from electric utilities. The arrangement resulted in a pooling of resources and more coordination across the region, which helped the sector achieve GHG reductions.


In view of these challenges, it is clear that further research is needed to find ways to better integrate policies developed, often independently, by various orders of governments in order to accelerate the transformational changes needed to achieve climate targets and adaptation objectives.


Cohabitation is not just about concurrent orders of government designing and implementing climate policies, but also about coherence among topics and sectors, or across government departments and agencies within a given government. A lack of coordination can lead to clashing objectives and approaches, but also to negative impacts from interactions among different policies. There is a need for a better understanding of whether parallel policies produce cumulative benefits or end up adding to costs without a substantial impact on the outcome (Bhardwaj et al. 2020; Hammond et al. 2020; Rogge et al. 2019). For instance, the presence of a combination of carbon pricing, clean fuel standards and electric vehicle purchase incentives, or of mitigation and adaptation policies, may have unintended results with regard to the objectives of each of these policies. While disaster risk reduction policies were expected to limit the cost of natural disasters, numerous territorial and economic development policies have acted in the opposite way and increased the vulnerability of Canadians.


Excerpts from survey responses:

“How do policies and regulations interact, such as emissions pricing and fuel standards – to what extent do they offset/amplify/mitigate emissions reductions, or increase costs without any benefit?”

“The alignment capacity (…) and the facilitating of integration in climate governance is a topic emerging strongly elsewhere. It would be pertinent to consider it more here as well.”


There is also a need to understand how best to approach adaption, mitigation, clean growth and integrated policy design in this context of competing, parallel and cross-cutting approaches and philosophies, and how to leverage the various interests and responsibilities among various governments and institutions to improve collaboration. Attention to cohabitation also raises the importance of increasing research on new policy approaches to address complex or neglected issues. Examples include: non-linear transitions, the alignment of climate policy with circular economy principles, the fostering of the sharing economy to optimize idle energy use, transformative pathways to a steady-state economy, the integration of concrete sustainable development objectives into long-term economic development, or improving education curriculums for youth or policymakers. Research under this theme could help with the elaboration of more concrete long-term pathways, plans, and visions of the future, especially to 2050, to inform policy.


Excerpts from survey responses:

“How do we effectively integrate the incremental costs of climate resilience into existing and planned investments that are not solely focused on climate resilience?”

“A suggestion would be to spend more time on "Adaptation Pathways" framing - per Wise et al., 2013. Developing this concept in applied Canadian settings could be a useful contribution to move beyond "risk-based" and "mainstreaming" framings of adaptation.”

“There is also a need to create research that will further align this government's commitment to the circular economy with its climate ambitions.”

“What kind of Canada are we trying to create for 2050 (more fundamental reflection than ecofiscal solutions)? This needs to be transformative, not incremental.”


Under this theme, several respondents prompted a discussion for additional research to support and include Indigenous governance as integral to climate-based solutions (Vogel and Bullock 2020; Whitney 2019), with the aim to maximize stewardship of the environment through better governance agreements, for instance by clarifying Indigenous sovereignty or ensuring robust Indigenous government jurisdiction.


Excerpts from survey responses:

“Indigenous nations are/will be key players in mitigating and adapting to climate change. Indigenous governance needs to be acknowledged as a driving factor in addressing climate change. For clarity, this is not an issue of capacity in Indigenous communities, education, etc. This is an issue of Indigenous sovereignty. Indigenous sovereignty protects the environment (e.g., 80% of world's remaining biodiversity is on Indigenous lands). Canadian governments (federal, provincial, territorial) need to embrace Indigenous sovereignty and robust Indigenous governance jurisdictions, via self-government agreements and other mechanisms, in order to ensure that Indigenous nations can properly steward the environment and address climate change.”


Example of questions to be discussed:

  1. What framework can be used to ensure effectiveness and efficiency of climate policies in the Canadian context?
  2. What are the benefits of increased collaboration within the same order of government or among orders of governments across Canada? How is it possible to drive this collaboration?
  3. What new policy approaches could be designed to achieve GHG 2030 targets and 2050 objectives while also incorporating other social and economic priorities like skills development, job creation, equity and inclusion?
  4. Is there any current policy – or group of policies – that could be made more effective by giving proper attention to the cohabitation reality?
  5. How can policy cohabitation challenges be addressed in order to improve the management of the transformations to Canada’s natural resources sector expected as a result of climate-related efforts?

Thème # 1 : La cohabitation en gouvernance : vers de nouvelles approches en politique publique ? 

Au Canada, la gouvernance climatique est complexifiée par le contexte politique et constitutionnel dans lequel sont élaborées les politiques. Cette situation entraîne des défis en ce qui concerne la conception de politiques de cohabitation efficaces et fonctionnelles alors que la coordination ou la collaboration n’est pas toujours assurée. Pour que les politiques puissent aider le Canada à atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES, à renforcer sa résilience ou à surmonter avec succès les obstacles à l’innovation, celles-ci doivent être conçues pour apporter les résultats escomptés malgré les défis perpétuels qui caractérisent souvent la gouvernance dans ce pays. Parmi ces défis, notons la concurrence intergouvernementale concernant les domaines politiques liés aux objectifs climatiques, les politiques parallèles de différents ordres de gouvernement ainsi que la diversité des politiques et préférences régionales, autant de facteurs qui se combinent pour créer des défis de gouvernance importants.  

Dans certains cas, et malgré des objectifs communs, des désaccords sur la compétence peuvent créer des difficultés importantes ou faire en sorte qu’une politique clé se retrouve dans une impasse. Par exemple, le rôle des différents niveaux de gouvernance – et les mesures qu’ils prennent ou ne prennent pas – est de plus en plus considéré comme un défi majeur dans la gestion des catastrophes (inondations, incendies de forêt, etc.). La politique fédérale de tarification du carbone, l’un des éléments clés du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques du gouvernement, a fait face à quatre contestations judiciaires de la part des provinces, des affaires qui ont également vu l’intervention d’autres entités. Ces différends sont présentement en examen devant la Cour suprême, et ce, même si la plupart des provinces concernées sont en principe d’accord sur la nécessité de mettre en place une forme de tarification du carbone. 

D’autres défis de cohabitation peuvent être moins évidents sur le plan politique mais conduire néanmoins à des ententes inefficaces. Par exemple, la politique de l’électricité a toujours été un domaine relevant des provinces, ce qui a conduit au développement de réseaux de transport et de distribution confinés au sein de silos provinciaux. Dans certains cas, par exemple, la quasi-absence d’intégration entre les provinces peut miner l’efficacité des efforts consentis pour réduire les émissions globales de GES d’un secteur (Pineau et Langlois-Bertrand, 2020) ou conduire à des affrontements concernant l’emplacement des lignes de transport sur les terres autochtones. En revanche, d’autres régions d’Amérique du Nord ont mis en œuvre avec succès des politiques d’intégration régionale pour atteindre des objectifs climatiques. On peut citer en exemple les onze États du nord-est des États-Unis qui participent à l’Initiative régionale sur les gaz à effet de serre, un système de plafonnement et d’échange visant à réduire les émissions émanant des services publics d’électricité. L’entente a permis une mise en commun des ressources et une meilleure coordination dans la région, ce qui a contribué à aider le secteur à réduire ses émissions de GES. 

Au vu de ces défis, il apparaît évident qu’il est nécessaire de mener des recherches supplémentaires pour trouver des moyens de mieux intégrer les politiques élaborées, souvent sans concertation, par divers ordres de gouvernement, ceci afin d’accélérer la mise en œuvre des changements profonds qu’il faut effectuer si l’on veut atteindre les objectifs climatiques et d’adaptation. 

La problématique de la cohabitation ne se limite pas aux ordres de gouvernement concurrents qui conçoivent et mettent en œuvre des politiques climatiques, mais concerne également le niveau de cohérence entre les sujets et les secteurs, ou entre les ministères et les organismes gouvernementaux au sein d’un gouvernement donné. Un manque de coordination peut être la source de conflits entre les objectifs et les approches et générer des impacts négatifs découlant des interactions entre différentes politiques. Il est nécessaire de déterminer si les politiques parallèles produisent des avantages cumulatifs ou, au contraire, augmentent les coûts sans avoir une incidence importante sur le résultat obtenu (Bhardwaj et al., 2020; Hammond et al., 2020; Rogge et al., 2019). Par exemple, l’existence d’une combinaison de programmes de tarification du carbone, de normes relatives aux carburants propres et de mesures incitatives pour l’achat de véhicules électriques, ou encore de politiques d’atténuation et d’adaptation, peut avoir des conséquences inattendues en ce qui concerne les objectifs de chacune de ces politiques. Alors que les politiques de réduction des risques de catastrophes devaient limiter le coût des catastrophes naturelles, de nombreuses politiques de développement territorial et économique ont eu un effet opposé et accru la vulnérabilité des Canadiens à ces événements. 

Extraits des réponses au sondage : 

« Comment les politiques et réglementations interagissent-elles entre elles, par exemple la tarification des émissions et les normes relatives aux carburants? Dans quelle mesure est-ce qu’elles compensent/amplifient/atténuent les réductions d’émissions, ou au contraire augmentent les coûts sans apporter aucun avantage?»

« La capacité d’harmonisation (…) et la facilitation de l’intégration dans la gouvernance climatique est un sujet qui prend une grande importance ailleurs dans le monde. Il serait pertinent d’examiner davantage cet aspect ici aussi. » 

Pour améliorer la collaboration dans ce contexte d’approches et de philosophies concurrentes, parallèles et transversales, il est également nécessaire de mieux comprendre la façon de tirer parti des différents intérêts et responsabilités des divers gouvernements et d’optimiser notre façon d’aborder l’adaptation, l’atténuation, la croissance propre et la conception de politiques intégrées. L’attention portée à la cohabitation souligne en outre l’importance d’intensifier la recherche sur les nouvelles approches en matière de politiques afin d’aborder des problèmes complexes ou négligés, comme les transitions non linéaires, l’harmonisation des politiques climatiques avec les principes de l’économie circulaire, la promotion de l’économie du partage pour optimiser l’utilisation de l’énergie au ralenti, les voies de transformation vers une économie stable, l’intégration d’objectifs concrets de développement durable dans le développement économique à long terme ou encore l’amélioration des programmes d’enseignement pour les jeunes ou les décideurs. La recherche sur ce thème pourrait soutenir l’élaboration des politiques et aider à la conception de trajectoires, de plans et de visions d’avenir à long terme plus concrets, en particulier jusqu’en 2050. 

Extraits des réponses au sondage : 

« Comment intégrer efficacement les coûts différentiels de la résilience climatique dans les investissements existants et prévus qui ne sont pas uniquement axés sur la résilience climatique? »

« Une suggestion consisterait à consacrer davantage de temps à l’encadrement des "trajectoires d’adaptation" - par Wise et al., 2013. L’élaboration de ce concept dans des contextes d’application canadiens pourrait constituer une contribution utile pour aller au-delà des cadres d’adaptation "conventionnels" et "fondés sur les risques". »  

« Il est également nécessaire de mener des recherches qui permettront d’harmoniser davantage les engagements de ce gouvernement en matière d’économie circulaire avec ses ambitions climatiques. »

« Quel genre de Canada essayons-nous de créer pour 2050 (réflexion plus fondamentale que les solutions écofiscales)? Il faut mettre en œuvre des mesures transformatives et non progressives. »

Sur ce thème, plusieurs répondants ont suscité un débat en faveur de la réalisation de recherches supplémentaires visant à soutenir et inclure la gouvernance autochtone comme partie intégrante des solutions basées sur le climat (Vogel et Bullock, 2020; Whitney, 2019), et ce, dans le but de maximiser la gestion de l’environnement grâce à de meilleurs accords de gouvernance, par exemple en clarifiant la souveraineté autochtone ou en garantissant une solide compétence gouvernementale autochtone. 

Extraits des réponses au sondage : 

« Les nations autochtones sont/seront des acteurs clés dans l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques. La gouvernance autochtone doit être reconnue comme un facteur déterminant dans la lutte contre les changements climatiques. Par souci de clarté, ce n’est pas une question de compétences dans les communautés autochtones, d’éducation, etc. C’est une question de souveraineté autochtone. La souveraineté autochtone protège l’environnement (par exemple, 80 % de la biodiversité qui reste dans le monde se trouve sur des terres autochtones). Les gouvernements canadiens (fédéral, provinciaux et territoriaux) doivent accepter la souveraineté autochtone et soutenir de solides compétences de gouvernance autochtone, par l’entremise d’accords d’autonomie gouvernementale ou d’autres mécanismes, afin d’assurer que les nations autochtones soient à même de gérer correctement l’environnement et de lutter contre les changements climatiques. »

Exemples de questions à discuter lors de l’atelier : 

  1. Quel cadre peut-on utiliser pour assurer l’efficacité des politiques climatiques dans le contexte canadien?
  2. Quels sont les avantages d’une collaboration accrue au sein d’un même ordre de gouvernement ou entre les ordres de gouvernement du Canada? Comment pouvons-nous favoriser cette collaboration?
  3. Quelles nouvelles approches politiques pourraient être envisagées pour atteindre les cibles de réduction des GES pour 2030 et les objectifs pour 2050 tout en intégrant également d’autres priorités sociales et économiques, telles que le développement des compétences, la création d’emplois, l’équité et l’inclusion?
  4. Existe-t-il une politique actuelle – ou un ensemble de politiques – dont l’efficacité pourrait être accrue en accordant une attention appropriée à la réalité de la cohabitation?
  5. Comment relever les défis de la cohabitation des politiques afin d’améliorer la gestion des transformations qui toucheront le secteur des ressources naturelles du Canada et qui devraient découler des efforts déployés pour atténuer les changements climatiques? <

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